改革开放以来，我国的民事立法走过了一条先制定单行法律，再制定综合性法律，最后编纂民法典的道路。我国分别于1981年、1985年和1987年制定了经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法。1999年3月，全国人大对这3个合同法进行整合，制定了统一的合同法。可以说，这个统一的合同法的制定，就是我国民事立法走到第二步的具体体现。
1998年7月17日上午，第九届全国人大常委会委员长办公会议在北京人民大会堂召开，讨论研究即将于当年8月提请全国人大常委会审议的合同法草案。李鹏委员长主持会议，负责联系法律委员会的副委员长姜春云，法律委员会主任委员王维澄，法律委员会副主任委员、法制工作委员会主任顾昂然，法制工作委员会副主任胡康生等同志出席会议。我作为全国人大常委会秘书处秘书组的组长也参加了会议。
▲本文作者
当时，全国人大常委会秘书处秘书组负责拟定全国人大常委会五年立法规划、年度立法计划，负责对一些法律草案是否安排常委会会议审议向常委会有关领导同志提出建议，另外，有的立法问题向党中央的请示也要经这个机构核稿后再报送。
此次会议对合同法草案的3个具体问题进行了讨论。
01
合同法禁止高利放贷
法制工作委员会提交那次会议讨论的合同法草案规定了合同自愿原则。李鹏委员长赞同这一规定，同时，还从细节上提出了与这一原则相关的问题。比如，民间的高息借贷危害很大，合同当事人按照自愿原则订立合同，是否也应该受到一定的限制？
顾昂然解释说，合同法规定的自愿原则，是与行政法律关系、刑事法律关系相比较而言的，自愿订立的合同，也要遵守法律、行政法规。顾昂然对“民事活动要遵守法律”的解释，在1981年制定的经济合同法和1986年制定的民法通则中都有体现。后来，顾昂然向第九届全国人大第二次会议作合同法草案的说明时指出，自愿原则体现了民事活动的基本特征，是民事法律关系区别于行政法律关系、刑事法律关系特有的原则，也是发展社会主义市场经济的客观要求。当事人有权按照自己的意愿订立合同，但是，应当依法行使这项权利，订立合同的内容和程序都应当遵守法律、行政法规。违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。
合同法草案在提请全国人大会议审议前，向党中央作了请示，把合同法草案规定的自愿原则所涉及的问题作了清晰表述：有的同志建议规定合同自由原则。但合同自由不是绝对的，本法规定了当事人在行使权利时，在内容和程序上应当遵守法律、行政法规。比如，金融领域里的高息揽储，即使当事人双方自愿，此类合同也是无效的。1999年1月14日上午，中共中央政治局常委会会议研究同意了这个请示。
第九届全国人大第二次会议期间，李鹏委员长在参加浙江代表团审议合同法草案时，对草案规定的自愿原则作了进一步说明。他说，合同法草案按照国际惯例以及我国商品流通历来的习惯，规定了订立合同要遵守自愿的原则。这里有一个问题，就是当事人只要两者都愿意，所订立的合同是否就合法了呢？我想必须明确：双方签订的合同，也要受到国家法律的约束。如果双方签订的合同损害了国家的利益和广大人民群众的利益，那么这种合同当然没有法律效力。比如高息揽储，双方都是自愿的。如果根据自愿的原则，这也符合合同法的要求。但不要忘记，国家禁止高息揽储行为，因为它危害了国家和人民的利益。像这样的合同是无效的。
1999年3月通过的合同法在第一章中规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规。在第三章中规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。这一规定，在法院审判实践中有重要意义。合同法还在借款合同这一章中具体规定，自然人之间的借款合同约定的支付利息，借款的利率不得违反国家有关限制借款利率的规定。
从以上讨论和合同法的规定看，合同法明确禁止高利放贷。
2020年5月，第十三届全国人大第三次会议通过的民法典规定，民事主体从事民事活动，不得违反法律。违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。民法典还规定，禁止高利放贷，借款的利率不得违反国家有关规定。
通过对照前后制定的几个民事法律，我们看到，民法通则规定，民事活动必须遵守法律；合同法规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规；民法典规定，民事主体从事民事活动，不得违反法律。这样，法律关于民事活动自愿原则规定的边界一步步清晰起来。
02
口头合同在合同法中肯定下来
在1998年7月17日的委员长办公会议上，对合同法是否肯定口头合同问题也进行了深入的讨论研究。李鹏委员长首先询问，口头合同要不要在合同法中规定？合同法承认不承认口头合同？法律是否保护口头合同？口头合同怎么订立？如果一方不认账，有什么办法证实？
胡康生介绍说，根据交易习惯，面对面的、现场的、小额的交易，订立口头合同比较多。顾昂然说，口头合同如果能够举证，也应该保护。李鹏委员长与大家讨论说，口头合同是一种信用交易，这种交易如果发生争议告到法院，法院也许可以不管。中国有一句话叫“口说无凭，立字为据”，有第三方口头证明也不行，理由是没有经过公证。既然口头协议这种形式是存在的，而且是大量的，但很难受到法律保护，这怎样办？胡康生说，口头协议客观存在，真正发生纠纷，保护起来很难。国际上有两个补救措施，口头协议后如果一方已经履行义务把货发出去了，对方也已经接受，这个口头合同就成立。如果没有履行，但有证人证明，法院也可以承认。李鹏委员长说，实际生活中口头协议是个人之间的行为，应该自己负责。至于口头行为变为书面行为，比如口授、公证、几个人在场，也能成立。他提出，合同法要把这个问题规定清楚。
合同法草案经过1998年8月、10月、12月全国人大常委会会议的3次审议后，1999年2月，李鹏委员长赴福建省就制定合同法等问题进行调研。9日下午，他旁听了厦门市中级人民法院第二审判庭对一起借款合同纠纷案的审理。这起案件的大部分事实清楚，双方争议的焦点在合同展期问题上。原告提出合同展期有口头合同，而担保方提出展期没有合同，不再承担责任。这个案例说明口头合同由于口说无凭容易发生争议。
法庭休庭后，李鹏委员长在厦门市中级人民法院主持召开了由当地法院负责人、人大代表以及企业负责人参加的座谈会。他说，合同法草案规定了口头合同这种合同形式。刚才旁听的这个案件，争议就在口头合同上。究竟口头合同算不算数？在合同法中要不要规定口头合同这种形式？厦门市中级人民法院负责人说，口头合同是有法律效力的，但要有条件：第一，是可以即时清结的，也就是权利可以即时兑现。第二，双方当事人都同意。接着，一位企业负责人说，站在企业的角度，我们不赞成口头合同。口头合同双方都承认还可以，但如果一方不承认遇到纠纷就不好解决。座谈会就口头合同这个问题进行了热烈讨论。
经过广泛征求社会各界意见和全国人大常委会组成人员、全国人大代表的审议，1999年3月15日第九届全国人大第二次会议通过的合同法对原来经济合同法有关“经济合同，除即时清结者外，应当采用书面形式”的规定进行了调整，作出明确规定：当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。
03
合同法未专门规定农村土地承包经营权合同
在农村土地承包经营权合同签订过程中，村委会与村民之间是不是平等的主体？在1998年7月17日委员长办公会议讨论合同法草案规定的平等原则时，引出了这样一个问题。它表明，在现实生活中民事活动的主体平等原则会遇到很复杂的情况。
在会上，法制工作委员会汇报说，合同法调整的对象是平等主体之间订立的合同。针对汇报的这个问题，李鹏委员长问，土地所有权在农村是村委会所有，在土地承包合同签订过程中，村委会与村民之间是不是平等主体？
法制工作委员会介绍说，有两种意见，其中一种认为，集体经济组织内部，村委会作为发包方，村民是承包方，两者不应是平等主体。但经过近20年的实践，土地承包范围有了发展，有些是对外承包的。比如，鱼塘、果园，不在本村经济组织内部承包，对外公开承包应该是平等主体关系。这是当时的一种看法。它提示了农村土地承包经营权合同与合同法规范的典型合同是有区别的。
听了法制工作委员会的介绍，李鹏委员长提出了农村土地承包经营权转让的问题。他说，集体经济组织对外承包，收益归集体经济组织，这是可以的。现在的问题是，土地承包经营权是否可以通过合同的形式，由承包者转让给另外一个主体来经营，不论是本村的还是外村的，而不需要征得所有者的同意？胡康生说，土地承包经营权转让是可以的，但要经过发包方同意。
经过以上讨论后，李鹏委员长就通过立法保护农民利益问题讲了意见。他说，农民对土地只是一个使用者而不是所有者。村委会是集体组织，也是民主产生的，土地承包要经过它同意。按照中国特点，农民外出打工，但家庭仍在农村，本人还有承包地，可以自己耕种，做到耕者有其田，也可以适度规模经营。如果合同法不可能把土地承包问题说清楚，那么就应当由其他法律加以规范。土地承包制要坚持从中国国情出发，保护农民利益。他还提出，土地承包30年不变的政策应该在法律上规定下来。
在会上，姜春云也谈了意见。他说，对农民土地承包经营权，总要有个法律来保护。关于土地承包经营权流转问题，姜春云说，如果双方同意，应允许农民流转自己承包的土地的经营权。
根据李鹏委员长关于保护农民利益的要求，第九届全国人大常委会立法规划列入了制定农民权益保护法的立法项目。后来，在年度立法计划中将其调整为制定农村土地承包法。2002年8月，在第九届全国人大常委会任期内制定了农村土地承包法，其中对农村土地承包合同作了专门规定，规定耕地的承包期为30年。
本文选自全国政协文化文史和学习委员会主办、中国政协文史馆编《文史资料选辑》第175辑，文字有所删减。图片为编者所加。作者阚珂，全国人大常委会法制工作委员会原副主任，第十二届全国政协委员。
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