引言
工程变更是指由于设计变更、施工条件变化等引起的施工组织、进度计划发生实质性的变动，这种变动一般都会引起工程价款的变化。工程变更系因发包人指示变更而引起，为确定工程变更发生的工程量、价款、工期顺延等，一般需要办理现场签证。然而实践中，工程变更没有形成签证或者签证仅能证明工程变更但未载明变更工程量的情况很多，双方将因此产生很大争议如何解决此类问题？本文为您分析如下。
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工程变更不因未办理签证而丧失主张工程价款的权利，工程变更的事实和工程量可根据其他证据予以认定
2013、2017版《建设工程施工合同示范文本》 通用条款第19条是承包人和发包人逾期索赔失权条款，约定：“承包人应在知道或应当知道索赔事件发生后28天内，发出索赔意向通知书，否则丧失要求追加付款和（或）延长工期的权利；发包人应在知道或应当知道索赔事件发生后28天内提出索赔意向通知书，否则丧失要求赔付金额和（或）延长缺陷责任期的权利”；根据该条约定，如承包人在合同约定期限内未向发包人就索赔事件主张索赔费用和工期顺延的，则丧失要求赔偿费用和顺延工期的权利。
但在建设工程施工合同中，索赔和变更是两个不同的概念，索赔是指在工程合同履行过程中，合同当事人一方因非己方原因而遭受损失，按合同约定或法律法规规定，应由对方承担责任，从而向对方提出补偿的要求；变更则是指在施工合同履行过程中，合同内容发生变更，如增加或减少工程量、取消合同工作、改变质量标准、改变工程技术细节、改变工程时间安排以及其他双方另有约定的内容，实质属于合同变更的范畴。
由于建设工程施工合同系特殊的承揽合同，工程变更只能由发包人发起，承包人按发包人的变更指示进行施工，事实上形成了合同变更的真实意思，因此，即便承包人未就工程变更引起办理现场签证，但并不影响其依据双方真实意思主张工程价款。
若发包人拒绝工程变更签证，但承包人有其他证据能够证明工程变更事实及具体工程量的，可以向发包人主张工程价款。
案例1：湛江市建筑工程集团有限公司、江苏美高美酒店投资管理有限公司建设工程施工合同纠纷案【案号：(2017)苏民终1972号】
关于工程造价，针对关于没有黄国林签字的工程签证问题。江苏省高级人民法院认为：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条规定，当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认；承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。本案中，对于既没有黄国林签字，也没有其他充分证据证明实际发生且司法鉴定机构亦未确认的工程签证，一审法院不予计入工程造价正确。对于签证上虽没有黄国林签字，但有证据证明黄国林或者工地其他负责人发出指令需要进行施工，且司法鉴定机构亦在鉴定报告中予以确认的工程量，一审法院计入工程造价，符合上述司法解释的规定。综上，湛江公司认为其提交的签证无论有无黄国林签字应全部计入工程价款，美高美公司认为没有黄国林签字的签证都不应计算工程价款的上诉主张，均缺乏充分事实和法律依据，本院不予支持。
确认工程变更的证据除工程签证单外，“其他证据”一般还包括：双方设计变更图纸、往来函件、会议纪要、变更通知、现场施工指令、施工日志等，承包人在履行施工合同过程中，应当注意做好项目管理工作，并妥善保管好证据。
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若承包人仅能证明工程变更的事实，但无法证明变更的工程量是多少，如何认定变更工程的工程量
工程价款的计取是量和价组合计取的过程，如承包人工程签证或现场勘查、施工过程中的影像资料虽能够证明发生了工程变更事实，但无法证明工程变更所发生的工程量，变更工程的价款应该如何计取？
我们认为应当根据不同情况来分析和解决：
第一，承包人签证手续不完善，但通过现场勘查能计算出变更工程量的，可根据现场勘查记录计取工程量及计算工程价款；一方当事人不配合现场勘查的，应当承担举证不能的法律后果。
第二，如果承包人向发包人提交了签证单，且签证单上明确载明了变更工程量，但发包人拒绝对承包人提交的签证单进行审核，或发包人仅确认签证单所载明的工程变更事实，对工程量不予确认，却又未提出具体意见的，原则上可按承包人签证单载明的工程量计取工程价款，但发包人有证据证明签证单上载明工程量计算错误的除外。
第三，承包人虽然没有办理签证手续或签证单上没有载明工程量，但能够证明工程变更事实的，法院一般会参考鉴定机构的意见酌定裁判工程价款金额。
案例2：安徽新力建设工程有限公司、滁州嘉宇房地产有限公司建设工程施工合同纠纷案【(2015)皖民四初字第00010号】
关于案涉工程造价的争议问题，法院认为：
1.根据鉴定报告，对于签证十，鉴定意见签注“签证资料不完善（无监理、业主确认），但影像资料及联系单已做，现场无法勘验工程量的确认”。法院认为，虽然该部分签证手续不完善也无法勘验工程量，但影像资料及联系单均确认已做，将该部分争议价款9129.69元计入工程造价，更符合客观事实。
2.对于签证八，鉴定意见签注“经对账核实对临时道路按签证给予计算，但由于联系单中签署意见‘具体尺寸待施工完成后实际测量为准’，签证审批单无监理、业主签字盖章，实际勘验现场时已无法测量，故本次鉴定只能按联系单施工单上报尺寸计入争议部分造价”。法院认为，从工程联系单可以看出确有该部分施工，但无完善的签证资料，实际勘验现场时已无法测量，故鉴定意见按照联系单施工单位上报尺寸计算的工程造价130088元应计入工程造价。
3.对于签证四中22#、签证六中63#、130#，法院认为，由于已有签证以及建设方签署“情况属实”，该部分造价应予计取，由于签证内容不完善，鉴定意见依据工程联系单以及施工单位上报的工程量计算表得出的工程造价87965.63元符合客观事实和一般鉴定规范，该争议部分应计入工程造价。
总结：
建设工程施工合同在履行过程中，出现工程变更的情形较为普遍，而这通常会引起工期和工程价款的调整。工程变更的实质是合同变更，这与工程索赔是不同的。因此，当事人在施工合同履行过程中即使未办理工程变更的签证，但假若承包人能够证明工程变更这个事实和变更的工程量，则工程变更部分的工程价款应当计取。
需要注意的是：工程价款计取时必须依据工程量计取，如承包人仅能证明工程变更事实，但工程变更无现场签证或签证不完善未载明工程量的，则变更工程价款结算将产生争议，甚至导致或无法计取变更工程的价款。
路漫匠心建工律师建议：
施工过程中发生工程变更的，承包人应当填写完整的工程签证单，工程签证单应当载明具体的工程量、工程量计算方式、工程价款，并附上证明发生工程变更事实及变更工程量的凭证，如发包人变更工程指令、工程联系单、变更工程结算资料、会议纪要、施工过程中的影像资料等。
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