图/视觉中国
文|《财经》记者 姚佳莹
编辑|朱弢
2021年年中，于霖收到了两个好消息。其一是终于等来了北京户口——7月，于霖的名字出现在2021年北京市积分落户入围名单中，北漂19年，他终于成功“上岸”。另一个好消息是，随着三孩放开，中央取消社会抚养费等生育制约措施，并宣布将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。
于霖觉得自己赶上了好时候，在他看来，中央对人口政策的调整意味着，自己的两个孩子此番也能随他一起落户北京。然而，让于霖始料未及的是，二娃的随迁材料被拒收了。
北京市人社局经办人员的解释是：按照现行政策，子女随迁，需要提交户籍地县级计生行政部门出具的符合计划生育政策凭证。
《北京市积分落户操作管理细则》（下称《细则》）于2020年发布，该文件第十一条第二款规定：随迁未成年子女，需提交的材料包括了户籍地县级计生行政部门出具的符合计划生育政策凭证。
“个人生育情况已与入户脱钩，为何还需要提供符合计划生育凭证？”于霖不解：“三孩都放开了，为何我的二孩仍无法随迁落户？”为了不耽误二娃落户，于霖还是匆匆赶回老家，请当地计生部门开具证明，然而他得到的回复是：目前入户等已与个人生育情况全面脱钩，计生部门不再出具此类证明。
相较之下，北京的积分落户操作细则似乎显得有些滞后。《财经》记者就此问询北京市积分落户服务中心，一名工作人员回复称：“按照当下政策，随迁子女要符合北京市计划生育要求，至于接下来政策是否调整，暂不清楚。”
不少北京新市民与于霖有着相似遭遇。他们的共同点是，通过积分落户制度幸运地告别了北漂身份，却都在办理二孩随迁落户手续时碰了钉子。
三孩政策来了，二孩们却还在为落户烦恼。
没有“准生证”的二孩们
程静从小的家庭生活并不富裕，兄弟姐妹三人互帮互助着长大，相较于丈夫是独生子，她觉得兄弟姐妹让她的成长道路少了孤单。为了让孩子有个玩伴，尽管当时政策不允许，但夫妻俩仍在2012年生了第二个孩子。
由于违反了当时的计生政策，程静夫妇在天津交了十多万社会抚养费，接受了违反计划生育的处理决定，二孩才得以顺利落户。“超生二孩永远少一个证明，那就是准生证。”程静说。
准生证，即计划生育服务证，在正式全面放开二孩之前，夫妻生育均需办理准生证。持有该证意味着生育行为合法，可以说，准生证是“一孩时代”的一大特色。在2016年全面二孩政策实施后，准生证被废除，转而实行生育登记服务制度。
2020年，程静的丈夫通过积分落户成功“上岸”，一家人总算能真正在北京安定下来。然而，尽管交了超生罚款，程静的二孩还是由于没有准生证被判定为“计划外生育”，因此无法开具符合计生政策的凭证。
“我们按规定交了超生罚款，并且保存了所有处理凭证，但二孩最终没办法随迁。我们也能理解，毕竟当时人口政策基调并未改变。”程静说。时间来到2021年，三孩政策来临，程静看到了希望。
2021年5月11日第七次全国人口普查数据显示，当下中国人口形势的复杂：出生人口下滑，总和生育率降至1.3的低水平，老龄化程度加深。此后不到一个月，中央便宣布全面放开三孩，实施相关配套支持措施，优化生育政策，其中，一大举措便是废除社会抚养费等制约措施，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。
程静再次到北京人社局询问二孩的落户事宜，令程静意外的是，对方的答复并未改变：按照《细则》第十一条，程静的第二个孩子没有准生证，户籍地计生行政部门拒绝开具符合计生政策凭证，故而无法随迁。
已经被废除的一纸证明，成了程静无法解开的疑惑。
黄山的第二个孩子同样因被判定为“计划外生育”无法随迁，但其实这个孩子并不属于超生。尽管黄山的二孩出生于2016年1月1日前，但妻子持有安徽农村户口，当地村委会实行的政策是：生育的一孩若为女儿，夫妻可以再生育二孩，即所谓的“一孩半”政策。
事实上，中国于上世纪80年代实行计划生育政策以来，并非铁板一块地实行严格一孩政策。据复旦大学人口与发展政策研究中心特聘研究员顾宝昌调研统计，在城市地区和江苏、四川、重庆的农村地区，实行“一对夫妇生一个孩子”政策；而在大部分农村地区，实行的为“一孩半”政策，即夫妻双方或一方是农村居民，且仅生育过一个女孩，则可以生二孩。北京大学国家发展研究院教授曾毅曾统计，执行“一孩半”政策的人口占据53.6%。
“我们的一孩是女儿，按安徽老家的政策，生育二孩并不属于超生，但在办理二孩随迁手续时，仅是根据出生时间是否在2016年1月1日来判断是否为超生，这就是让我很苦恼的地方。我们连材料都尚未提交，申请就被驳了回来。”黄山对《财经》记者说。
没有准生证、出生于2016年1月1日之前，二孩们的身上似乎带着时代的烙印，即使入户与个人生育情况全面脱钩，严格控制生育的时代已然过去，但这个烙印依然让二孩们的落户变得复杂。
随迁政策为何没调整？
为何入户与个人生育情况脱钩后，通过积分落户的北京新市民们仍在办理超生二孩随迁手续时遇到难题？超生二孩随迁政策为何没调整？
北京市的积分落户按照两份文件执行。
2020年7月14日，北京市政府办公厅发布《北京市积分落户管理办法》（下称《办法》），次日，北京市人社局发布《细则》。
针对未成年子女随迁落户，《办法》第九条规定，获得积分落户资格的申请人，其符合计划生育政策的未成年子女可以随迁落户或投靠落户。
《细则》第十一条则以2016年1月1日为界，对可不提交符合计生政策凭证的情形做了细致规定：“随迁子女系2016年1月1日（不含）以前生育第一孩、2016年1月1日（含）以后生育第二孩，或2016年1月1日（含）以后生育两孩以内的，可不提交符合计划生育政策凭证”，即符合计生政策生育的子女无需提供该凭证。
《细则》的发文信息显示，这份文件由北京市多个部门联合发布。此外，《细则》第二条提到了各部门的具体职责：北京市人社局负责积分落户实施工作的组织管理，牵头开展联动核查；市发改委负责本市积分落户工作统筹协调；其他十个部门包括市教委、市规自委等，则负责积分落户指标审核、信访及落户办理等工作。
那么，既然三孩子政策已经来了，北京的《细则》为何未相应进行调整？
北京市人社局宣传中心人士向《财经》记者表示：“按现行规定，超生二孩可以随迁，但需提交户籍地县级计生行政部门出具的符合计划生育政策凭证，如果当地行政部门确实无法出具，那就需要突破现行管理政策，需要联系北京市发改委。”
北京市发改委人口处一名工作人员则向《财经》记者表示：“市发改委确实统筹制定了《办法》，但其中会涉及多部门对积分指标的规定。《细则》为市人社局出的部门文件。”“对于随迁子女情况的审核和细则表述，由人社局具体规定。”
市人社局宣传中心人士则回应称：“政策层面我们确实解释不了，市发改委负责政策规范，我们人社局严格按照具体规定办理。”
那么，不符合《细则》第十一条要求的孩子是否有其他渠道落户？
按照《办法》第九条规定，获得积分落户资格的申请人，其符合计生政策的未成年子女可以随迁落户或投靠落户；其配偶、父母及其他未成年子女按照北京现行亲属投靠落户政策办理落户。
北京市发改委人口处人士解释称：“按照积分落户管理办法，符合计生政策的孩子，可以直接随迁。如果不符合当时国家计生政策，可以通过亲属投靠渠道办理落户手续。”
看起来，落户并非只有一条路，但为什么还是会让程静他们烦恼？
可能要等五年
程静并非没有考虑过亲属投靠的方式解决问题，她曾向北京市公安局咨询，得到回复是，她的二娃可以在5年后办理单独投靠落户。
根据北京市公安局发布的投靠政策，相关文件并未对当年的超生子女投靠落户作出规定，接近的规定是，父、母进京时隐瞒婚姻及子女情况，父、母户口须进京满5年以上，未成年子女才可申请投靠落户。
另一个方法是，在夫妻一方落户北京后，未成年子女可等另一方满足投靠条件后，一起办理投靠手续。根据北京市公安局发布的投靠政策，夫妻投靠落户的申请人需年满45周岁，且结婚满10年。
多名通过积分落户的新市民向《财经》记者提到，在办理二孩落户手续时，均被告知了上述两个投靠落户方式，“哪一个条件先符合，就依据哪一条规定来落户”。然而，看似等待时间更短的第一个方法在投靠政策中并未明确规定，未来是否适用尚未可知。而且，积分落户制度实施至今只有四年，尚未有人满足条件，能否顺利办理未有案例，大家心里都七上八下，感觉充满不确定性。
倒是有新市民先达到了夫妻投靠的条件。若阳达到了年龄满45周岁，结婚满10年的要求，近日正忙于准备自己和二孩申请投靠落户的材料，然而，她在具体办理手续的时候，同样碰到了计生证明的问题。
“子女投靠父亲的申请材料中，有一项婚育情况说明，二孩户籍地天津武清街道拒绝开具婚育证明，理由是我家二娃当年属于超生，没有准生证。”若阳说。
婚育证明一般需包括申请人夫妇个人身份证信息、结婚时间，同时，在生育孩子的身份信息后，需说明计生情况，如“无违反计划生育政策情况”、或者违反计划生育政策，是否接受过处理等。
反复交涉后，若阳得到了这样一份证明，其中信息包括若阳夫妇的姓名、身份证号码、居住地、结婚日期，此外，便是两个孩子的出生日期和身份证号，并未有计生情况的说明。
“不知道这证明北京认不认。”若阳尚未提出二孩投靠的申请，但准备材料的遭遇让她心里没底。
希彦是位三孩母亲，二孩出生于2014年，三孩出生于2016年，今年积分落户后，只有大孩顺利办了随迁手续，二孩和三孩被告知不符合计生政策而无法随迁，只能走投靠政策进京。眼看两个孩子无法随迁，希彦夫妇着急了。
为了避免不确定性，尽快解决孩子落户的问题，希彦在今年积分落户后，和丈夫商量着“钻一下政策的空子”——决定离婚。
办了离婚手续，希彦获得大孩和三孩的抚养权，“这样三孩就是我名义上的二孩，三孩是2016年出生的，理论上符合计生政策。”希彦自己这么理解。然而，等到办落户手续的时候，人社局经办人员只看了她的生育记录和生育时间，便将申请材料退了回来，理由是，希彦事实上生育了三孩，并且有两个孩子属于计划外生育。
因为离婚，希彦和丈夫满足投靠条件的时间又增加了。希彦和丈夫均为41周岁，原本若按“申请人年满45周岁，且结婚满10年”的条件办理投靠，需要等待4年，但一办离婚手续，结婚年限便得重计。“如今只能用5年后投靠落户的方法了。”希彦说。
5年时间，并不算长，但新市民父母们只盼着能尽快解决孩子的落户问题。
都是为了孩子的教育
“其实我们那么努力地想在北京落户，归根结底是为了孩子们的教育，等几年，就怕耽误孩子升学，至于与户口相关的其他福利，我们并不是很在意。”徐徽说。
徐徽2005年便来到北京，第二年进入一家通讯科技企业工作，至今已15年。如今这家企业已成为国内智能终端领域的头部企业，徐徽也成长到有能力在广袤的北京城安下一个小小的家。
在北京实行积分落户之前，随着年岁渐长，孩子长大，徐徽身边的同事感到扎根北京“没有戏了”，先后离开，赴天津等地开始新的生活。天津素来被称为“高考洼地”，教育资源丰富，且高考分数线低于其他省份，成为很多无法落户北京的家庭最终的选择。徐徽也着手在天津南开区买了房，将一家人的户口迁到天津。
幸运的是，2019年，北京实行积分落户制度的第二年，徐徽便拿到了落户资格，家中的大孩顺利随迁。2020年，徐徽的妻子亦通过积分落户“上了岸”。一家四口只剩下二孩的户口尚留在天津。徐徽常以此调侃：“我家老二现在一个人在天津当户主呢。”
徐徽的二孩现在8岁，按照5年后可办理投靠落户的条件计算，恰好是孩子准备小学升初中的窗口期。“二孩在昌平就读，但他所在学校比较特殊，他属于西城区学籍，如果没有户口他便无法升学到西城区的初中，哪怕户口在他读初一时办下来，他也没办法再回到西城区了。”徐徽对《财经》记者说。
按照北京市小升初政策，学生从其他行政区跨区到西城区初中就读，法定监护人需独立拥有西城区产权房，或独立承租西城区公房。“西城区的房子动辄千万以上，我们肯定负担不起，门槛太高了。”徐徽说。如果不能如期落户，孩子想要再回西城读初中，几乎不可能。
程静的二娃还有两年也要面临小升初的关口了。“名义上小升初现在是不让择校的，但海淀有很多优质初中还是会对学生提出要求，其中是否有户籍是硬条件。”程静说。
希彦则担心三孩的幼升小问题。“我们家三娃现在海淀的幼儿园，快要上小学了。虽然现在幼升小都采取摇号、就近入学的方式，但摇号也是有批次顺序的，像我们父母一方有北京户口，孩子没有京籍的，肯定排在后边，孩子很有可能就会被派位到较远的小学。”希彦说。
二孩们何时能落户尚未可知，而时代的雪花真实地落到这些新市民的肩上。
二孩没办法落户，黄山暂时搁置了三孩的生育计划。“我们本来打算生育第三个孩子，但怎么跟二娃交代户口的事呢？三孩符合生育政策，肯定能在北京这边落户，大孩也在今年随迁落户，一家三个孩子，只有二孩的户口还在安徽老家，我们没办法跟老二交代。”黄山说。
现在，希彦忙着与丈夫办复婚手续，以免再延后满足投靠条件的时间。
若阳继续准备二孩的投靠材料，至于材料能否通过，她也不清楚。
于霖再次赶回老家，办了一张“不是证明的证明”，证明上写着，“按照中共中央、国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩，当地计生部门不再出具符合计划生育政策凭证。”然而，于霖的二孩随迁申请还是被退了回来。
身为律师的于霖想到了新的求助渠道。2021年10月6日，于霖向北京市政府提出行政复议申请，其中提出两项请求：一是北京市人社局依法为他办理积分落户；二是对《细则》第十一条第二款规定进行审查。
11月8日，于霖收到了北京市政府的《行政复议中止通知书》。这份《通知书》表示，因为申请人提出对《细则》的一并审查申请，根据相关法律，中止行政复议。
据《行政复议法》第二十六条规定，行政复议机关无权处理的规定审查申请，会转送有权处理的行政机关依法处理，而该行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
北京市司法局一名工作人员对《财经》记者表示，近期将对于霖的申请作出行政复议决定书，或者解释相关情况的通知书。
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