——谭土兴诉湛江市政府颁发国有土地使用证案
【裁判要旨】
《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条、第八十条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正。第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正。根据上述规定，不动产登记确有错误的，不动产登记机构依权利人、利害关系人申请或者自行发现的，应当予以更正登记。对于时间久远的不动产登记错误，若依照《行政诉讼法》第七十条的规定直接撤销后由不动产登记机构重新颁证，必然对众多业主已取得的相关不动产登记产生影响，须耗费的行政成本亦不小。基于此，本着行政诉讼实质化解行政争议的立法目的，并结合上述不动产登记机构更正登记职责的设定，由行政机关责成辖区内不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门予以更正登记更为适宜。从而以最小成本、最大限度地降低因纠正违法行政行为所造成的社会不良影响。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2021）最高法行再131号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）谭土兴，男，1941年7月1日出生，汉族。
委托诉讼代理人谭强芳（谭土兴之女），女，1978年8月8日出生，汉族。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省湛江市人民政府。
法定代表人曾进泽。
委托诉讼代理人郑海明、文勇，系广东省湛江市自然资源局工作人员。
原审第三人湛江市华兴房地产有限公司。
法定代表人谭水平。
委托诉讼代理人吴枚，系该公司法务部经理。
再审申请人谭土兴因诉被申请人广东省湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）及第三人湛江市华兴房地产有限公司（以下简称华兴公司）颁发国有土地使用证一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终918号行政判决，向本院申请再审。本院于2021年2月20日作出（2020）最高法行申8746号行政裁定，提审本案，并于2021年3月16日编立提审案号，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
广东省湛江市中级人民法院(2015)湛中法行初字第144号行政判决认为，本案被诉的湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》的土地来源，是湛国用（2004）第00058号《国有土地使用证》。湛国用（2004）第00058号《国有土地使用证》的使用权人向湛江市政府申请变更权利人名称，在申请人缴清各种税费后，湛江市政府依照法律程序变更登记了湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》，事实清楚，程序合法，应予维持。上述土地证的面积范围与谭土兴的土地证面积范围没有重叠。据此，谭土兴起诉要求撤销湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谭土兴的诉讼请求。
广东省高级人民法院（2016）粤行终918号行政判决认为，涉案湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》系因湛国用（2004）第00058号《国有土地使用证》记载的土地改变使用权人变更登记而来，除土地使用权人变更外，其余登记内容未作变更。谭土兴起诉请求撤销该证缺乏事实依据，一审判决驳回谭土兴的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
谭土兴申请再审称，广东省高级人民法院（2019）粤08行终94号生效行政判决已确认涉案土地原始登记发证行为违法，请求撤销一、二审判决，并撤销湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》。
湛江市政府答辩称，本案被诉的湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》是依据湛国用（2004）第00058号《国有土地使用证》变更登记而来，谭土兴对湛国用（2004）第00058号《国有土地使用证》的起诉，因超过起诉期限已被人民法院裁定驳回，湛国用（2004）第00058号《国有土地使用证》的合法性已得到确认。
华兴公司述称：1.谭土兴始终没有提供其房屋、土地产权证书证实其合法拥有房屋、土地。2.华兴公司土地与谭土兴土地没有重叠。
谭土兴向本院提交了广东省湛江市经济开发区人民法院（2018）粤0891行初481号《行政判决书》和广东省湛江市人民法院（2019）粤08行终94号《行政判决书》，证明生效行政判决已确认涉案土地原始登记发证行为违法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。
本院再审确认以下事实：
本案被诉华兴公司湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》登记的土地位于湛江市××区××路××号，四至范围:东至广州军区赤坎生产基地，南至海北路，西至中山街道办事处，北至广州军区赤坎生产基地，面积：9319㎡。该宗土地东北角方向系赤坎区海北路11号之二，即谭土兴房地所在位置。1988年7月24日，湛江市城建局向谭土兴核发了该位置土地的《民房改建施工规定》，该规定显示谭土兴改建面积99.6㎡，层数为3，画出平面四至示意图，要求按示意图规定施工，该规定有效期为1988年7月24日至1989年2月24日。谭土兴称其房屋于1989年已建设完成，且自1989年建成后一直没有拆除。2008年，谭土兴取得该房地的粤房地证字第××号《房地产权证》和湛国用（2008）第20066号《国有土地使用证》。
华兴公司土地权属来源如下：1992年12月23日，湛江市政府作出湛府〔1992〕97号《关于赤坎区中山街道办事处与东园村土地纠纷的复查处理决定》，就湛江市赤坎区中山街道办事处（以下简称中山街道办）与南桥管理区东园村（以下简称东园村）对朝阳化工厂一带土地权属纠纷作出处理。广东省人民政府于1993年4月28日对上述复查处理决定予以维持。中山街道办与东园村于1997年8月12日签订《协议书》，对双方争议范围内的土地使用面积和使用权进行调整，约定东园村在争议地的东面拥有15亩的土地使用权。1997年8月21日，广东省人民政府就中山街道办与东园村的上述土地使用权纠纷召开协调会并形成了《工作会议纪要》。1998年3月16日，中山街道办与东园村签订《补充协议》，约定划给东园村的土地面积为13.92亩。上述湛府[1992]97号《关于赤坎区中山街道办事处与东园村土地纠纷的复查处理决定》、《协议书》的附图显示，东北角位置的土地与划给东园村使用的土地界线基本系平行方向，中间留有空隙，并无交点。中山街道办的初始登记宗地图（宗地编号为：100648）与湛江市晋兴房地产开发有限公司受让其土地后的宗地图也显示，东园村使用的土地范围中的东北角位置，即谭土兴房地所在土地界线与东园村所使用的土地界线呈平行状态，且两地之间有明显空隙。
1999年南桥街道办东园经济合作社（原南桥管理区东园村，以下简称东园合作社）向原湛江市国土资源局（以下简称原湛江市国土局）申请办理上述湛江市××区××路××号土地的国有土地使用证，并递交了以下材料：1.湛府〔1992〕97号《关于赤坎区中山街道办事处与东园村土地纠纷的复查处理决定》；2.《协议书》；3.1997年8月21日《广东省人民政府办公厅工作会议纪要》；4.《补充协议》。《地籍调查土地登记审批表》显示：土地权属使用权类型为划拨；使用权面积为9319㎡（折合约为13.97亩）；“邻宗地”一栏仅盖有“湛江市赤坎区南桥街道办东园经济合作社”、“湛江市赤坎区中山街道办事处”、“中国人民解放军广州军区赤坎生产基地办公室”三个公章；宗地图上土地审批登记范围土地与东北角位置土地界线呈非平行状态，与后者土地东南边有交点。1999年9月，湛江市政府为东园合作社核发湛国用（99）字第05099号《国有土地使用证》（以下简称99号证），宗地图显示与《地籍调查土地登记审批表》中的宗地图一致。
2002年12月16日，东园合作社将该宗地的国有土地使用权委托湛江市土地交易中心以公开挂牌方式转让，经报湛江市政府批准，湛江市土地交易中心于2003年2月22日至2003年3月10日将该宗地公开挂牌交易，后该宗土地由黎发连、谭水平竞得，在缴清土地价款和各种税费后，湛江市政府给黎发连、谭水平颁发湛国用（2004）第00058号《国有土地使用证》（以下简称58号证）。2004年4月，黎发连、谭水平向原湛江市国土局申请办理土地变更登记，将该宗土地变更登记至两人共同出资注册的华兴公司名下，其他登记内容不变。申请人缴清相关费用后，湛江市政府经审批，依程序核发了湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》（以下简称91号证）给华兴公司，后用于建设兴华广场项目。99号、58号证均已注销。
2014年谭土兴与华兴公司(兴华广场)及其业主发生邻里矛盾，从而引发谭土兴信访和相邻权纠纷。2014年5月23日，湛江市规划局就谭土兴用地出入口及兴华广场东侧通道规划问题向湛江市信访局作出《湛江市城市规划局关于兴华广场用地规划情况的复函》，该复函中载有“来函所附谭土兴用地《国有土地使用证》(湛国用（2008）第20066号）宗地图所示，该用地与兴华广场项目用地（湛国用（2004）第00091号）不存在重叠问题。经我局现场踏勘，谭土兴用地内已建房屋外挑阳台部分滴水伸入兴华广场项目用地范围内。”谭土兴曾就相邻权纠纷以华兴公司及兴华广场顺兴物业公司为被告向湛江市赤坎区人民法院起诉，湛江市中级人民法院于2015年2月3日作出（2014）湛中法民一终字第787号生效民事判决，对谭土兴出行、排水等问题已作出处理。
谭土兴根据湛江市规划局信访复函，以其用地内已建房屋外挑阳台部分滴水伸入华兴公司91号证登记的土地范围内，华兴公司91号证侵犯其合法权益为由，于2015年7月9日以湛江市政府为被告向广东省湛江市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销91号证。如前所述，一、二审判决已驳回其诉讼请求和上诉。之后，谭土兴于2018年11月6日以原湛江市国土局为被告向广东省湛江市经济开发区人民法院起诉，请求确认核发99号证违法。
广东省湛江市经济开发区人民法院于2018年12月5日作出（2018）粤0891行初481号判决认为：在登记范围上，湛江市政府作出的湛府[1992]97号《关于赤坎区中山街道办事处与东园村土地纠纷的复查处理决定》及中山街道办与东园村签订的《协议书》的附图均显示东北角位置的土地与划给东园村使用的土地界线基本系平行方向，中间留有空隙，并无交点。东园合作社以上述的处理决定、《协议书》和《补充协议》《广东省人民政府办公厅工作会议纪要》为依据向原湛江市国土局申请土地登记，而最终湛江市政府为东园合作社核发的99号证宗地图显示登记范围土地与东北角位置土地界线呈非平行状态，与后者土地东南边有交点。在登记面积上，中山街道办与东园村以《补充协议》约定东园合作社使用土地的面积为13.92亩，而99号证登记面积为9319㎡，折合为13.97亩。登记前后该宗土地的四至范围、面积发生变化，而原湛江市国土局未能提供其登记土地四至范围及面积发生变化的主要证据。因此，湛江市政府为东园合作社核发99号证的证据不足。
在程序上，谭土兴于1989年已建成东北角位置房屋，湛江市城市规划局于2014年5月23日作出的《湛江市城市规划局关于兴华广场用地规划情况的复函》亦载明“经我局现场踏勘，谭土兴用地内已建房屋外挑阳台部分滴水伸入兴华广场项目用地范围内。”可见，谭土兴房屋所在位置与东园合作社99号证登记的土地有相邻关系，湛江市政府对涉案宗地进行登记，应当通知作为相邻权人的谭土兴进行指界，确认宗地位置、四至范围及面积，再进行下一步工作。原湛江市国土局提交的《地籍调查土地登记审批表》显示，“邻宗地”一栏仅盖有“湛江市赤坎区南桥街道办东园经济合作社”、“湛江市赤坎区中山街道办事处”、“中国人民解放军广州军区赤坎生产基地办公室”三个公章，并未有谭土兴的签字确认，故应认定99号证的颁发，未能按程序通知相邻权人谭土兴进行指界，未能通过指界得出真实准确的土地位置、四至界址坐标、面积等数据。因此，该证的颁发未经相邻权人谭土兴指界，不能证明该证登记的土地四至界限清晰、权属明确，不符合法定程序，亦导致该证颁发的证据不足。因东园合作社持有的99号证已被收回注销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决确认湛江市政府为东园合作社核发的99号证违法。
湛江市自然资源局（原湛江市国土局）不服（2018）粤0891行初481号判决提起上诉，广东省湛江市中级人民法院于2019年6月18日作出（2019）粤08行终94号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为，谭土兴根据湛江市规划局信访复函所载明的现场踏勘情况，即“经我局现场踏勘，谭土兴用地内已建房屋外挑阳台部分滴水伸入兴华广场项目用地范围内”，认为湛江市政府为华兴公司核发的91号证侵犯其依法享有的房屋所有权，从而起诉请求撤销该证。由此可见，本案实际是谭土兴与华兴公司之间土地界址及权属冲突而引发的行政争议。
根据再审已查明事实，湛江市政府为华兴公司位于湛江市××区××路××号的土地核发的91号证，是由原始登记在东园合作社名下的99号证和之后变更登记在黎发连、谭水平名下的58号证再次变更登记而来，两次变更登记均只是变更土地权利人，其他内容包括土地面积、四至范围、宗地图等均未发生变化。现生效判决已确认湛江市政府核发给东园合作社的99号证违法，认定该证所登记的土地面积、四至范围、宗地图与东园合作社申请登记时提交的原始权属来源材料均不一致，该证登记错误。故此，湛江市政府依据99号证仅变更土地权利人所核发的91号证，登记的土地面积、四至范围、宗地图亦存在错误，与东园合作社申请登记时提交的原始权属来源材料亦不一致，具体而言：1.该证宗地图显示华兴公司土地东北角界线与相邻谭土兴土地界线有交点，而非湛府［1992］97号《关于赤坎区中山街道办事处与东园村土地纠纷的复查处理决定》及中山街道办与东园村签订的《协议书》附图所显示的平行状态；2.该证登记土地面积为9319㎡，折合为13.97亩，而非中山街道办与东园村以《补充协议》约定的土地面积13.92亩。故湛江市政府为华兴公司核发的91号证登记错误，该颁证行为主要证据不足，上述登记错误事项应当予以纠正。
《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条、第八十条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正。第八十一条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正。根据上述规定，不动产登记确有错误的，不动产登记机构依权利人、利害关系人申请或者自行发现的，应当予以更正登记。在本案的处理方式上，因91号证颁证时间久远，华兴公司所属兴华广场项目早已出售，若依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，直接撤销该证后由湛江市政府重新颁证，必然对众多业主已取得的相关不动产登记产生影响，须耗费的行政成本亦不小。基于此，本着行政诉讼实质化解行政争议的立法目的，并结合上述不动产登记机构更正登记职责的设定，本案由湛江市政府责成辖区内不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门予以更正登记更为适宜。如此处理，谭土兴的合法权益亦能得到有效保障。需要指出的是，不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门应当遵照本判决所指出的登记错误之处，以东园合作社申请初始登记时所提交的原始权属来源材料为依据，纠正登记错误事项，从而以最小成本、最大限度地降低因纠正违法行政行为所造成的社会不良影响。
综上，一、二审判决认定事实不清，应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九第一款的规定，判决如下：
一、撤销广东省高级人民法院2016年10月28日作出的（2016）粤行终918号行政判决；
二、撤销广东省湛江市中级人民法院2015年12月23日作出的（2015）湛中法行初字第144号行政判决；
三、责令广东省湛江市人民政府责成辖区内不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门对湛江市华兴房地产有限公司所持有的湛国用（2004）第00091号《国有土地使用证》中登记错误事项予以更正登记。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人广东省湛江市人民政府负担。
本判决为终审判决。
二〇二一年四月十六日
附：相关法律、司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
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