——新海洋公司、石塘公司诉贵港市政府行政赔偿案
【裁判要旨】
《国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”行政机关作出收回国有土地使用权决定后，相对人申请行政复议。行政复议期间，行政机关自行撤销了收回国有土地使用权决定。该撤销行为应属于《行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定的“被告改变原违法行政行为”的自我纠错行为。因行政机关将案涉土地使用权转让给他人并向他人颁发土地证，相对人提起行政复议申请，请求撤销土地证，后该土地证被复议维持。相对人对该复议决定不服，提起行政诉讼。人民法院作出行政判决，确认行政机关颁发土地证的行为违法。相对人根据行政判决内容，向行政机关申请国家赔偿，符合法律规定的申请期限。行政机关作出赔偿决定后，相对人不服，于三个月内提起诉讼，并未超过法定起诉期限。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行赔再8号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）贵港口岸新海洋机械设备贸易公司
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西贵港市石塘有限责任公司
上述两位再审申请人共同委托诉讼代理人赵修旺，广西颂诚律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区贵港市人民政府
再审申请人贵港口岸新海洋机械设备贸易公司(以下简称新海洋公司)、广西贵港市石塘有限责任公司(以下简称石塘公司)因诉被申请人广西壮族自治区贵港市人民政府(以下简称贵港市政府)行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院(2019)桂行赔终20号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年11月24日作出（2020）最高法行赔申238号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
新海洋公司、石塘公司一审诉讼请求为：判决贵港市政府赔偿国有土地使用权23.55亩。在一审诉讼过程中，新海洋公司、石塘公司变更诉讼请求为：1.确认贵港市政府收回案涉23.55亩土地使用权的具体行政行为违法；2.判令贵港市政府恢复案涉土地使用权原状，如果无法恢复原状，请求按现行市场评估价（每亩800万元）18840万元给予赔偿；3.撤销贵港市政府贵政赔字（2017）1号不予赔偿决定书。
广西壮族自治区贵港市中级人民法院一审查明，石塘公司因不按照规定年检，于1997年12月12日被贵港市工商行政管理局吊销营业执照。新海洋公司因公司及其分支机构违法行为,于2000年12月28日被贵港市工商行政管理局吊销营业执照。根据新海洋公司、石塘公司自述，该两公司于1995年11月30日与广西国营西江农场（以下简称西江农场）达成协议,由其出资70.65万元购买西江农场位于广西××自治区贵港市××公路北面一块土地的使用权，并取得了贵国用（1996）字第7336号国有土地使用权证（以下简称7336号土地证），该土地位于广西壮族自治区贵港市贵城镇白沟井，地号55，东与西江农场田地相邻，自墙为界，南与南梧公路相接，自墙为界，西与附城六八村相邻，自墙为界，北与附城六八村田地相邻，自墙为界，用途为办公、住宅，用地面积15700.08平方米（23.55亩）。
2003年8月13日，贵港市政府作出贵政处〔2003〕14号《贵港市人民政府关于收回国有土地使用权的决定》(以下简称14号收回土地决定)，决定收回西江农场转让给新海洋公司、石塘公司的前述23.55亩土地的国有土地使用权。新海洋公司、石塘公司不服，向广西壮族自治区人民政府(以下简称广西自治区政府)申请行政复议。在广西自治区政府复议过程中，贵港市政府于2004年7月22日作出贵政处［2004]4号《关于撤销贵政处〔2003〕14号文的决定》，撤销14号收回土地决定。
为实施广西自治区政府的征地批复，2003年3月13日，贵港市政府发布征地公告。2003年8月26日，贵港市国土资源局与广西农垦集团有限责任公司签订《划拨国有土地协议书》，双方同意划拨使用广西农垦集团有限责任公司下属企业西江农场42.523亩土地，其中包括案涉23.55亩土地。2003年9月12日，贵港市国土资源局与贵港市中大发展有限公司(以下简称中大公司)签订《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确认中大公司竞得上述土地使用权。同年11月7日，贵港市政府给中大公司颁发贵国用（2003）第2762号国有土地使用权证(以下简称2762号土地证)。2004年2月25日，2762号土地证被注销。
一审另查明，经一审法院调查发现，新海洋公司、石塘公司在贵港市贵城镇白沟井还有宗地一块，国有土地使用权证证号为贵国用（1996）第00108号(以下简称00108号土地证)，宗地位于贵城镇白沟井，地号23，东与西江农场田地相邻为界，南与南梧公路路基相邻为界，西与附城六八村相邻为界，北与附城六八村相邻为界，用途为厂房，用地面积15700.28平方米。
广西壮族自治区贵港市中级人民法院（2017）桂08行赔初5号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，要有具体的诉讼请求和事实根据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款还规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，新海洋公司、石塘公司提起行政诉讼，请求确认贵港市政府收回7336号土地证项下23.55亩土地的行政行为违法及进行行政赔偿。新海洋公司、石塘公司陈述其于1995年与西江农场达成协议，并出资70.65万元购买西江农场位于南梧××北面一块面积为15700.28平方米土地的使用权，然而，从新海洋公司、石塘公司提供的证据及一审法院调取的证据来看，该两公司在西江××××公路北面持有两块土地的国有土地使用权证，这与新海洋公司、石塘公司购得一块土地的自述存在矛盾，而且两个土地证座落、四至基本一致，地号不同，面积也仅相差0.2平方米。新海洋公司、石塘公司对此未能在指定期限内向法院提供证据初步证明其对案涉地块享有相应的合法权益，因此，新海洋公司、石塘公司以贵港市政府占用案涉地块侵害其合法权益为由提起本案行政诉讼，缺乏基本的事实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回新海洋公司、石塘公司的起诉。新海洋公司、石塘公司不服一审裁定，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院二审查明，除“新海洋公司、石塘公司在贵城镇白沟井还有宗地一块”的相关事实外，确认一审法院查明的其他事实。
二审另查明，新海洋公司、石塘公司于2014年12月3日起诉请求确认贵港市政府颁发给中大公司的2762号土地证违法并返还违法出让的23.55亩土地使用权。2015年7月28日，广西壮族自治区贵港市中级人民法院作出(2015)贵行初字第3号行政判决（以下称案涉3号行政判决），确认以下事实：1996年4月13日新海洋公司、石塘公司取得7336号土地证，该证宗地原属于西江农场管理使用。2004年2月25日中大公司将2762号土地证宗地使用权分割转给230多户人使用，并分别办理了土地使用权证，同时注销2762号土地证。该判决认为，“贵港市政府颁发2762号土地证存在与7336号土地证宗地部分重叠情况，部分土地权属来源不清，违反法定程序，依法应予撤销。但因2762号土地证已被注销，属于不具有可撤销内容的情形，因此，应当确认贵港市政府颁发2762号土地证行为违法。2762号土地证宗地国有土地使用权是中大公司经过挂牌出让取得，经投资建设后已将宗地分割转让给其他人并已办理国有土地使用权变更登记，已具备不能执行回转的条件，因此关于返还案涉土地的请求不予支持。对折价赔偿的诉讼请求，因证据不足，本案无法查明损失情况，本案不宜处理。”该判决确认2762号土地证颁证行为违法，驳回新海洋公司、石塘公司的其他诉讼请求。该判决于2015年7月3日送达各方当事人，已发生法律效力。
2016年12月底，新海洋公司、石塘公司以贵港市政府作出14号收回土地决定并出让案涉土地给中大公司，颁发2762号土地证的行为违法为由，向贵港市政府提起行政赔偿申请，请求赔偿23.55亩土地使用权。2017年2月28日贵港市政府作出贵政赔字(2017)1号不予赔偿决定，以新海洋公司、石塘公司未提交证据证实贵港市政府行政行为致其损失为由，不予赔偿。2017年4月27日，新海洋公司、石塘公司提起本案诉讼。
一审法院依职权收集到的00108号土地证填发时间为1996年4月8日，“发证机关”处加盖贵港市政府公章。
广西壮族自治区高级人民法院(2019)桂行赔终20号行政裁定认为，新海洋公司、石塘公司以贵港市政府违法收回案涉土地并出让给中大公司，侵害其合法土地使用权为由提起本案诉讼，请求确认收回土地行为违法并判决贵港市政府返还案涉土地或赔偿损失，则本案被诉行政行为系贵港市政府收回土地使用权的行为。
公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。本案中，新海洋公司、石塘公司以贵港市政府于2003年8月13日作出的14号收回土地决定违法为由，向广西自治区政府申请复议。在广西自治区政府复议过程中，贵港市政府于2004年7月22日作出撤销14号收回土地决定。据此，可以认定新海洋公司、石塘公司最迟于2004年7月22日知道案涉收回土地行为。根据当时有效施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案起诉期限为2年，新海洋公司、石塘公司提起本案诉讼已超过上述规定的2年起诉期限，且其并无证据证实具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或非自身原因耽误起诉可以扣除起诉期限的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，应当裁定驳回新海洋公司、石塘公司的起诉。相应地，该两公司基于收回土地行为违法确认之诉提出的行政赔偿之诉，亦失去受理基础，不符合受理条件。至于新海洋公司、石塘公司关于贵港市政府将案涉土地违法出让给中大公司，应承担赔偿责任的主张，属基于另一个法律关系提出的赔偿之诉，本案不予合并审查。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。
新海洋公司、石塘公司申请再审称：案涉3号行政判决认定贵港市政府的行为违法，新海洋公司、石塘公司因此请求贵港市政府进行国家赔偿，符合法律规定。二审法院认定新海洋公司、石塘公司的起诉超过起诉期限，存在错误。请求：1.撤销一、二审裁定，裁定提审本案或者指令其他高级人民法院审理本案；2.判令贵港市政府赔偿新海洋公司、石塘公司23.55亩国有土地使用权同等价值土地或按照市场价值赔偿1.884亿元。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
根据已发生法律效力的案涉3号行政判决，本院另查明：2004年8月12日，新海洋公司、石塘公司不服贵港市政府颁发2762号土地证的行政行为，提出行政复议申请，请求撤销2762号土地证。广西自治区政府于2004年8月受理该复议申请并于2014年11月6日作出〔2014〕180号《行政复议决定书》，决定维持2762号土地证。
本院认为，本案争议焦点是新海洋公司、石塘公司申请国家赔偿及提起本案诉讼是否超过法律规定的期限。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”经原审查明，2003年8月13日贵港市政府作出14号收回土地决定，收回新海洋公司、石塘公司名下的案涉国有土地使用权。新海洋公司、石塘公司对该行政决定不服向广西自治区政府申请行政复议。在广西自治区政府行政复议期间，贵港市政府于2004年7月22日作出书面决定，自行撤销了14号收回土地决定，该撤销行为应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定的“被告改变原违法行政行为”的自我纠错行为。因贵港市政府将案涉土地使用权转让给他人，并于2003年11月7日向他人颁发2762号土地证，新海洋公司、石塘公司又于2004年8月12日向广西自治区政府提起行政复议申请，请求撤销2762号土地证。2014年11月6日，广西自治区政府作出〔2014〕180号行政复议决定书，决定维持2762号土地证。新海洋公司、石塘公司对该复议决定不服，于2014年12月3日提起行政诉讼。广西壮族自治区贵港市中级人民法院受理后，于2015年6月30日作出案涉3号行政判决，确认贵港市政府颁发2762号土地证的行为违法，并于2015年7月3日送达各方当事人。该行政判决认定“2762号土地证宗地国有土地使用权是第三人经过挂牌出让取得，经第三人投资建设后已经将该宗地分割转让给其他人并已办理国有土地使用权变更登记，已具备不能执行回转的条件”“对原告（新海洋公司、石塘公司）请求判令被告（贵港市政府）折价赔偿的诉讼请求，因证据不足，在本案中无法查明损失情况，故在本案中不宜处理”。至此，贵港市政府对新海洋公司、石塘公司名下案涉国有土地使用权产生影响的上述两项行政行为均被确认为违法。新海洋公司、石塘公司于2015年7月3日知晓案涉3号行政判决的内容，于2016年12月7日向贵港市政府申请国家赔偿，符合法律规定的申请期限。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”经原审查明,贵港市政府作出不予赔偿决定的时间为2017年2月28日,并明确告知了新海洋公司、石塘公司可于2017年2月28日起三个月内依法向人民法院提起诉讼。因此，新海洋公司、石塘公司于2017年4月27日向一审法院提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。
此外，一审法院以新海洋公司、石塘公司持有两份国有土地使用权证，且未能提供证据初步证明其对案涉地块享有相应的合法权益为由驳回新海洋公司、石塘公司的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第二款“当事人单独或者一并提起行政赔偿诉讼的，应当有具体的赔偿事项以及数额”的规定，本案系新海洋公司、石塘公司提起行政赔偿之诉，人民法院应当对新海洋公司、石塘公司是否曾向赔偿义务机关提出过赔偿请求，其诉讼请求是否具体明确进行审查。一审法院根据其调取的证据认为新海洋公司、石塘公司在西江××××公路北面持有两块宗地的国有土地使用权证，但新海洋公司、石塘公司拥有几宗国有土地的使用权证或案涉土地是否存在“一地两证”的情况，并不影响人民法院受理本案，一审法院以新海洋公司、石塘公司的起诉缺乏基本事实依据为由裁定驳回两公司的起诉，存在错误，应予纠正。
综上所述，一审裁定以新海洋公司、石塘公司的起诉缺乏基本事实依据为由驳回起诉，二审裁定以新海洋公司、石塘公司的起诉超过法定期限为由驳回上诉，维持一审裁定，均适用法律错误，应当予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、第十四条第二款、第三十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第二款、第一百二十三条第三项规定，裁定如下：
一、撤销广西壮族自治区高级人民法院(2019)桂行赔终20号行政裁定；
二、撤销广西壮族自治区贵港市中级人民法院(2017)桂08行赔初5号行政裁定；
三、指令广西壮族自治区贵港市中级人民法院审理本案。
二〇二〇年十二月二十五日
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