最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释
《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》已于2021年12月27日由最高人民法院审判委员会第1858次会议通过，现予公布，自2022年1月20日起施行。
最高人民法院
2022年1月12日
法释〔2022〕1号
最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释
（2021年12月27日最高人民法院审判委员会第1858次会议通过，自2022年1月20日起施行）
为妥善审理生态环境侵权纠纷案件，全面加强生态环境保护，正确适用惩罚性赔偿，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律规定,结合审判实践,制定本解释。
第一条 人民法院审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿，应当严格审慎，注重公平公正，依法保护民事主体合法权益，统筹生态环境保护和经济社会发展。
第二条 因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，依据民法典第一千二百三十二条的规定，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，适用本解释。
第三条 被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中请求惩罚性赔偿的，应当在起诉时明确赔偿数额以及所依据的事实和理由。
被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中没有提出惩罚性赔偿的诉讼请求，诉讼终结后又基于同一污染环境、破坏生态事实另行起诉请求惩罚性赔偿的，人民法院不予受理。
第四条 被侵权人主张侵权人承担惩罚性赔偿责任的，应当提供证据证明以下事实：
（一）侵权人污染环境、破坏生态的行为违反法律规定；
（二）侵权人具有污染环境、破坏生态的故意；
（三）侵权人污染环境、破坏生态的行为造成严重后果。
第五条 人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定，应当以法律、法规为依据，可以参照规章的规定。
第六条 人民法院认定侵权人是否具有污染环境、破坏生态的故意，应当根据侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态行为的方式等因素综合判断。
第七条 具有下列情形之一的，人民法院应当认定侵权人具有污染环境、破坏生态的故意：
（一）因同一污染环境、破坏生态行为，已被人民法院认定构成破坏环境资源保护犯罪的；
（二）建设项目未依法进行环境影响评价，或者提供虚假材料导致环境影响评价文件严重失实，被行政主管部门责令停止建设后拒不执行的；
（三）未取得排污许可证排放污染物，被行政主管部门责令停止排污后拒不执行，或者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物，经行政主管机关责令限制生产、停产整治或者给予其他行政处罚后仍不改正的；
（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被行政主管部门责令改正后拒不改正的；
（五）无危险废物经营许可证而从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，或者知道或者应当知道他人无许可证而将危险废物提供或者委托给其从事收集、贮存、利用、处置等活动的；
（六）将未经处理的废水、废气、废渣直接排放或者倾倒的；
（七）通过暗管、渗井、渗坑、灌注，篡改、伪造监测数据，或者以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物的；
（八）在相关自然保护区域、禁猎（渔）区、禁猎（渔）期使用禁止使用的猎捕工具、方法猎捕、杀害国家重点保护野生动物、破坏野生动物栖息地的；
（九）未取得勘查许可证、采矿许可证，或者采取破坏性方法勘查开采矿产资源的；
（十）其他故意情形。
第八条 人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态行为是否造成严重后果，应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度，以及造成的社会影响等因素综合判断。
侵权人污染环境、破坏生态行为造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响的，人民法院应当认定为造成严重后果。
第九条 人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数。
前款所称人身损害赔偿金、财产损失数额，依照民法典第一千一百七十九条、第一千一百八十四条规定予以确定。法律另有规定的，依照其规定。
第十条 人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素，但一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍。
因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金，侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。
第十一条 侵权人因同一污染环境、破坏生态行为,应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担民事责任。
侵权人因同一污染环境、破坏生态行为,应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担惩罚性赔偿以外的其他责任。
第十二条 国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。但惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。
第十三条 侵权行为实施地、损害结果发生地在中华人民共和国管辖海域内的海洋生态环境侵权纠纷案件惩罚性赔偿问题,另行规定。
第十四条 本规定自2022年1月20日起施行。
最高法相关负责人就《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》答记者问
2022年1月13日上午，最高人民法院举行《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》新闻发布会。最高人民法院副院长杨临萍、最高人民法院环资庭庭长刘竹梅出席发布会，发布《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，并回答记者提问。发布会由最高人民法院新闻发言人李广宇主持。
图为发布会现场。王俏 摄
刚刚提到，惩罚性赔偿会让侵权人承担超出实际损害的赔偿责任，构成要件更为严格，请具体介绍《解释》关于惩罚性赔偿适用条件的规定，以及如何在实践中防止惩罚性赔偿被滥用？
答：惩罚性赔偿是传统侵权法填平原则的例外，具有加重责任的性质。《解释》在总计14个条文中，用5个条文的体量规定了惩罚性赔偿的适用条件，充分体现了我们严格把握其适用条件、依法审慎适用的基本态度。
根据《解释》规定，惩罚性赔偿的适用须满足以下三个特别要件：
一是行为要件。惩罚性赔偿具有惩罚功能。侵权人实施了污染环境、破坏生态的不法行为，是对其施以惩罚的正当性基础。而某一污染环境、破坏生态行为是否具有违法性，应充分关注政府在环境治理体系中所处的主导地位。且根据环境保护法规定，关于环境质量标准、污染物排放标准等事项，可制定严于国家标准的地方性标准，或者在无国家标准时制定地方性标准。故《解释》第5条关于“是否违反法律规定”的认定依据，除狭义的全国人大及其常委会制定的法律外，包括行政法规、地方性法规等在内，必要时可以参照规章的规定。
二是主观要件。侵权人的主观恶意，是惩罚性赔偿的基础性要件。根据《解释》第6条规定，对侵权人是否具有故意的考量因素，包括其职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类污染环境、破坏生态行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态的方式等，主要来源于对审判实践中典型案例的总结。此外，故意作为一种主观状态，往往难以直接证明，一般需通过侵权人的行为来认定。故《解释》第7条根据环境保护法、野生动物保护法、矿产资源法等相关法律规定，明确了应当认定侵权人具有故意的9种典型情形。
三是后果要件。惩罚性赔偿的适用应遵循谦抑原则，聚焦于损害后果严重的侵权行为，避免侵权人动辄得咎。且此种严重后果，必须是已经实际发生的、现实存在的人身损害、财产损失或者生态环境损害，不能仅是一种风险。《解释》第8条规定，人民法院认定是否造成严重后果，应根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、破坏生态的范围和程度，社会影响等因素综合判断。而造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响的，应当认定为造成严重后果。
另外，《解释》整体的条文设置，除刚才谈到的构成要件外，当事人主张惩罚性赔偿的时点和具体请求，应当一并提起、一并解决的要求，基数的计算、倍数的确定等规定，既是对正确适用的指引，也是对防止滥用的规范。下一步，我们将通过典型案例进一步加强指导，推动完善惩罚性赔偿制度。
我们注意到，生态环境惩罚性赔偿的适用中，基数和倍数是确定惩罚性赔偿金数额的两个重要因素，请具体介绍《解释》关于基数和倍数的相关规定？
答：明确惩罚性赔偿金的计算基数和倍数，是《解释》贯彻实施民法典第1232条规定，增强其在审判实践中的可操作性、统一法律适用的重要任务之一。
关于基数问题。惩罚性赔偿是补偿性损害赔偿之上的附加性责任。其数额的确定应以被侵权人受到的实际损失作为计算基数。对此，消费者权益保护法第55条、食品安全法第148条第2款，商标法第63条第1款、著作权法第54条等关于惩罚性赔偿的规定，均采同理。故《解释》第9条规定，环境私益侵权诉讼中惩罚性赔偿金，应以因环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为基数。而人身损害赔偿金、财产损失数额的确定，因生态环境侵权纠纷案件的法律适用，除民法典外，还可能涉及诸多生态环境保护的单行法、特别法，故除依照民法典第1179条、第1184条的规定外，增加了“法律另有规定的，依照其规定”的但书表述。环境公益侵权诉讼参照适用惩罚性赔偿的，则应以生态环境服务功能期间损失、永久性损失数额作为基数。
关于倍数问题。现行法律、司法解释中关于惩罚性赔偿的倍数限定，存在三种模式。第一种是固定倍数，如“价款十倍或者损失三倍”；第二种是弹性倍数，如“一倍以上五倍以下”；第三种是不设定倍数限制。《解释》起草中，经过充分调研论证，为兼顾可操作性和灵活性，采取了弹性倍数的模式。同时，考虑到生态环境惩罚性赔偿以造成严重后果为要件，其损害基数往往较大，将其倍数规定为一般不超过损失数额的二倍，在遵循谦抑原则的同时，亦备特别情势之需。需要说明的是，二倍以内的倍数规定，并不要求必须是整倍数，根据个案的具体情况，可以确定为小数。
此外，因同一污染环境、破坏生态行为已被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金的，因缺乏法律依据而不能免除侵权人的惩罚性赔偿责任，但《解释》第10条规定可在确定惩罚金数额时予以综合考虑。
通过刚才的发布，我们了解到，惩罚性赔偿是民法典规定的生态环境侵权责任的特殊方式。请再进一步介绍《解释》的出台，对生态环境保护将发挥怎样的作用？
答：民法典新增加规定生态环境惩罚性赔偿制度，是生态环境侵权民事责任体系的一项重要内容，也是民法典对现代社会环境问题作出的时代回应。《解释》的出台，旨在准确理解和切实实施民法典这一新增规定，对全面加强生态环境司法保护具有重要作用。
一是贯彻最严密法治观。刚才谈到，生态环境领域存在违法成本低的突出问题。传统补偿性损害赔偿仅具有填平功能，不足以惩戒侵权人的环境违法行为。普通环境侵权责任适用无过错责任归责原则，难以体现针对恶意侵权人的否定性评价。惩罚性赔偿责任，通过让恶意的不法行为人承担超出实际损害数额的赔偿责任方式，对其严重侵权行为付出应有代价，提高违法成本。《解释》的出台，是贯彻落实用最严格制度最严密法治保护生态环境的具体实践，有利于正确统一适用民法典，充分救济受害人，惩罚恶意侵权人，并警示他人不得实施类似行为。
二是加大生态环境保护力度。惩罚性赔偿责任，是民法典关于环境污染和生态破坏责任规定的一大亮点。针对违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的侵权人，适用特殊的责任方式，是对损害担责、全面赔偿原则的进一步落实。《解释》的出台，在禁止令、生态环境修复等预防性、恢复性司法措施之外，明确了惩罚性赔偿的具体适用，提供了更为丰富完善的环境司法措施，有助于加大生态环境保护力度，促进生态环境质量持续改善，协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽。
三是实现环境公平正义。侵权责任方式是民法典保护生态环境的重要手段之一，相比较于行政法、刑法上的保护方式，具有不可替代的优势。《解释》规定，惩罚性赔偿金数额的确定，应综合考虑同一污染环境、破坏生态行为已经受到行政处罚或者刑事追究的情形，并规定了惩罚性赔偿责任相对于行政、刑事责任的优先承担顺位及其在民事责任内部的劣后位序，有益于有机衔接对同一违法行为的刑事制裁、民事赔偿、行政处罚，强化责任追究，切实增进生态环境民生福祉。
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