闲置土地满两年政府可以依法收回
【问题】
某市一房地产公司2002年通过招标的方式，获得某市A区一宗450亩的土地使用权用于房地产开发建设，取得土地后按照《国有土地使用权出让合同》的约定应于2003年4月20日开始进行首期270亩土地的开发建设。但投资80亩土地的开发建设后房地产公司因资金周转困难，没有能力再次投资对其余的土地进行开发建设，土地一直闲置未用。2007年，某市国土资源局认为房地产公司中止开发建设未经批准，要求依法收回房地产公司已经取得的土地使用权。房地产公司认为既已经取得土地的使用权，土地何时开发利用是自己的事。
问：1.某市国土资源局有权收回闲置的土地吗？
2.如何认定土地闲置？
【分析】
本案主要涉及闲置土地问题。
在我国，土地已经成为一种稀缺资源，对其利用应当遵循利益最大化的原则。土地闲置，不利于充分发挥土地的效用。而且，近年来随着房地产市场的升温，一些房地产公司大量囤积土地，严重影响了房地产市场的正常秩序，影响了国家土地宏观调控政策的有效贯彻落实。收回闲置土地，对于合理配置土地资源，充分发挥土地的效用具有重要的意义。
法律法规赋予了县级以上人民政府收回闲置土地的权力。《土地管理法》第三十七条规定，“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原村集体经济组织恢复耕种。”对于城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发建设的闲置土地，《城市房地产管理法》第二十五条也作出了超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权的规定。
那么，如何认定土地闲置呢？是不是所有的闲置土地政府都可以无偿收回？国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）对闲置土地做出了定义，即土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。即使土地已经动工开发建设也可能被认定为闲置土地，《闲置土地处置办法》规定，有以下三种情形之一的，也可以认定为闲置土地：①国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；②已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满一年的；③法律、行政法规规定的其他情形。
对于何种条件的闲置土地政府可以收回土地使用权，《土地管理法》和《城市房地产管理法》都做出了明确的规定，即闲置土地满两年，政府才可以行使收回土地使用权的权力。由此，问题的关键就在于如何确定土地闲置已经满两年、起算时间如何计算。
根据2006年国土资源部《对闲置土地有关问题意见的函》（国土资厅发[2006]409号）的规定，对闲置土地的起算时间有三条标准：①土地使用权出让合同对动工开发日期有约定的，从约定的动工开发日期起算；②土地使用权出让合同对动工开发日期没有约定的，从合同生效日起算；③已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的（划拨用地），从建设用地批准之日起算。
因此，本案中某市房地产公司2002年以招标的出让方式取得450亩的土地使用权用于房地产开发建设，虽然进行了动工开发建设，但是未达到土地使用权出让合同约定的应动工开发建设面积，根据《闲置土地处置办法》的规定，动工开发的总面积80亩尚未达到应动工开发建设面积270亩的三分之一，依照规定应当被认定为闲置土地。土地闲置是否满两年的起算日应当是土地使用权出让合同约定的动工开发日期2003年4月30日，那么到2007年，房地产公司取得的这宗土地已经闲置满两年，某市国土资源管理部门有权收回这宗闲置土地的土地使用权。
土地闲置多少年国家有权收回土地
土地闲置两年国家有权收回土地。如果土地只是在一年内闲置，但是可以耕种并收获的，应当由集体、单位或者个人恢复耕种；如果土地闲置一年以上，需要按照规定缴纳土地闲置费；如果土地连续闲置二年未使用，经相关部门批准，土地会被国家无偿收回。土地征收补偿标准如下：
1、各项征地补偿费用的标准由市、县政府批准的征地补偿安置方案规定；
2、土地被征用前3年平均年产值的确定，按当地统计部门审定的基层单位统计年报单价为准；
3、按规定支付的土地补偿费不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费等等。
《中华人民共和国土地管理法》
第三十八条
国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。
闲置两年以上的国有土地使用权怎样收回
闲置土地采取征缴土地闲置费、延长动工建设期限及协议收购、无偿收回等方式处置。（一）征缴土地闲置费1.因主观原因造成土地闲置时间满一年未满两年的，由国土资源部门报同级人民政府批准后，按出让（划拨）地价款或转让价款的20%征缴土地闲置费，并给予延长《建设用地批准书》有效期限，但延长有效期限最长不超过一年。2.因主观原因造成土地闲置时间超过两年的，土地开发项目、资金均已落实，能在一年内进行开发建设的，由用地单位提交发改部门的项目证明文件，银行金融机构出具的资金证明（资金额达到《国务院关于调整固定资产投资项目最低资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）的要求），并书面承诺在一年内进行动工开发建设，由国土资源主管部门报同级人民政府批准后，按出让（划拨）地价款或转让价款的20%征缴土地闲置费，并给予延长《建设用地批准书》有效期限，但延长有效期限最长不超过一年。（二）延长动工开发建设期限因客观原因暂时未能消除造成土地闲置的，在客观原因消除后给予延长建设期限一年，土地使用权人应出具书面承诺，在延长的期限内动工建设。属于因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的客观原因，政府、政府有关部门应负责消除。（三）协议收购土地使用权土地使用权人放弃开发意愿或者不具备继续开发能力的，土地使用权人在接到国土资源主管部门通知25个工作日内向政府土地储备部门申请协议收回土地使用权。政府土地储备机构与土地使用权人签订收购协议前，应由国土资源主管部门先行落实闲置土地处置。协议收购补偿按相关政策法规执行。（四）无偿收回土地使用权。
土地闲置时间超过两年怎么举报？
向当地的国土局举报。
闲置土地处置办法（国土资源部第5号令）二条
本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日起满1
年未动工开发建设的； （二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
（三）法律、行政法规规定的其他情形。
土地闲置两年相关规定
法律分析：土地使用者未按期开工，造成土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20% 征收土地闲置费；土地闲置满两年，依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。 第三章 处置和利用 第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》
第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。
第四条 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护
国有土地出让后闲置有什么相关法律规定
超过一年未开工的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回该土地使用单位的土地使用权。原属于农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织复耕。
法律分析
土地使用权是无偿收回还是有偿收回，相关条款已作了明确的规定。行政处罚的“收回”，作为对土地使用者违法行为的惩罚措施，从理论上讲，不应向其支付任何费用，即“无偿”收回。但土地征收补偿费作为土地所有权“转权”、征地规费、税费作为土地“变类”过程中的支出费用，笔者认为，应按土地使用者取得土地时出让金中上述“转权”、“变类”的实际支付的成本费用，并考虑一定的资金占用利息，由政府返还。而对其它部分的出让金，在行政处罚“收回”土地使用权的情形下，不应返还。土地使用权期满的“收回”，由于是依据土地使用权出让合同的约定收回土地使用权，因此不应向其支付任何费用。但对因购买商品房而取得土地使用权的购房人另外，其他法定事由的“收回”，根据收回时地上建筑物、其它附着物的价值、剩余年期的土地使用权价值(含该用途的土地增值收益)给予相应的补偿。其它非法定事由的“收回”按照出让合同的约定，由受让人交还土地使用权，并由出让人按约定补偿。因此，“有偿”收回和“无偿”收回的主要区别在于土地增值的归属;“无偿”收回并非绝对的“无偿”，应区别不同情形区别对待。两年以上闲置的土地是可以根据相关规定进行收回的，满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但是还有一些收回时有偿收回的，这个补偿费就以征地规费、税费的形式作为补偿。
法律依据
《中华人民共和国土地管理法》 第三十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
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