《市场监督管理行政处罚程序规定》新旧条款对照解读表之二
红色字体内容为新增内容，绿色字体内容为修改内容，删除线划掉的部分为删除内容。修改前修改后第三章 行政处罚的一般程序第三章 行政处罚的普通程序第十七条 市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。
检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。
立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。第十八条 市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。
检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。解读：本条是关于立案期限的规定。立案程序是新《行政处罚法》规定的必经程序，明确立案程序可以避免市场监督管理部门怠于履行法定职责，也是明确办案期限的需要。
第一款明确立案时限一般是15个工作日，特殊情况可延长15个工作日，这里的特殊情况一般是指线索情况复杂，需要较长的核查时间。
法律、法规、规章对立案时限另有规定的除外。比如，《药品管理法实施条例》第六十条规定，“药品监督管理部门依法对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关证据材料采取查封、扣押的行政强制措施的，应当自采取行政强制措施之日起７日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15日内作出是否立案的决定；不符合立案条件的，应当解除行政强制措施；需要暂停销售和使用的，应当由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门作出决定。”再如《广告法》第五十三条规定，“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。”广告法所称的处理不限于立案，但包括立案。对于反垄断案件，省级市场监管部门立案后7个工作日内还应向市场监管总局备案。
立案前对案件线索的核查，与立案后的调查、检查，在行为性质是并无实质区别。使用“核查”这一表述主要的原因是与“案件线索”在逻辑和文字上相对应，并无与立案后的调查检查相区别之意，立案核查中取得证据材料也可以作为处罚根据。
第二款规定了不计入立案时限的时间，此次修改，新增将权利人辨认或者鉴别所需时间不计算在立案期限内，比如在商标侵权案件中，能否立案很大程度上取决于商标权利人鉴别结果，更好地适应执法实践的需要。
发现案件线索的途径主要包括监督检查、投诉、举报、其他部门移送、上级交办等，立案时限的起算日期是自发现线索或者收到材料之日起。市场监管部门发现违法线索或者收到相关材料应予以登记，制作《案件来源登记表》，由办案机构负责人指定两名以上执法人员依法进行核查。
《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》对投诉举报的处理程序有专门规定。第二十三条规定，市场监督管理部门在调解中 发现涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的，应当自发现之日起十五个工作日内予以核查，并按照市场监督管理行政处罚有关规定予以处理。特殊情况下，核查时限可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。与本条规定一致。第三十一条规定，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。
市场监管部门按照收到的相对人材料的请求确定投诉或者（和）举报。收到的相对人的材料中仅包含经营者涉嫌违法行为等表述，未请求查处的，不应确定为举报。收到的相对人的材料中除请求解决民事争议外，还请求查处的，应确定为投诉，也应确定为举报。市场监管部门在处理投诉过程中发现的涉嫌违法行为线索，属于市场监管部门依据监督检查职权发现的违法行为线索，依法应当查处，但不是通过举报途径发现的违法行为线索，没有将处理结果告知投诉人的法定职责。
市场监督管理部门认为接到的举报事项不属于自己管辖的，可以移送有管辖权的行政管理部门处理；也可以作出不予立案决定，并告知附有联系方式的具名举报人向有管辖权的行政管理部门举报，但法律、法规规定应当移送的除外。比如，《食品安全法》第一百一十五条规定，“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。”新增第十九条 经核查，符合下列条件的，应当立案：
（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；
（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；
（三）属于本部门管辖；
（四）在给予行政处罚的法定期限内。
决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。解读：本条是关于立案标准和立案程序的规定。
新《行政处罚法》第五十四条第二款规定，“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”但没有规定具体的立案标准，第一款立案标准是本次修订的新增条款，也是本次修订的亮点之一。
立案必须同时满足本条第一款规定的四个条件。征求意见稿曾规定“立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）经核查认为存在涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章规定，应当给予行政处罚的行为；（三）属于本部门管辖。”正式稿新增了“在给予行政处罚的法定期限内”，因为新《行政处罚法》第三十六条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”正式稿删掉了“有明确的违法嫌疑人”这一条件，因为对于发现的有毒有害食品、假劣药品，即使无法确定违法嫌疑人，市场监管部门也许依法予以扣押、没收，仍需履行立案程序。
第二款规定立案要填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理，再按第十八条的规定报部门负责人批准。这里要注意，办案机构负责人指的是办案科室负责人，和部门负责人不是一个概念。新《行政处罚法》第四十二条规定，“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”此次修订新增了办案人员需具有行政执法资格的要求。新增第二十条 经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：
（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；
（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；
（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；
（四）依法可以不予立案的其他情形。
决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。解读：本条对不予立案情形的予以明确，便于基层掌握执行，是本次修订新增的条款。
第一款规定了四个不予立案的情形，符合其中之一即可。新《行政处罚法》第三十三条规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”前三项不予立案的情形，是新《行政处罚法》第三十三条规定三种不予行政处罚的情形。因为根据第十九条的规定，“依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚”是立案的必备条件之一，对不应当给与行政处罚的案件，当然无需立案。
“依法可以不予立案的其他情形”是一个兜底条款，其实从第十九条的规定四个立案条件可以反推不需立案的情形，包括，不违反市场监管法规的行为，不属于本部门管辖的行为，超过追诉期限的行为等都不需立案，另外，根据新《行政处罚法》第三十条、第三十一条规定，不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚；精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚；对这些人的违法行为也不需立案。
但是，这些不予立案的情形有时并不是那么容易确定，往往需要细致的调查之后才能确定，因此如果核查后涉嫌违法又无法确定是否属于不予立案的情形，可先立案，再根据调查的结果做出相应决定。因为，立案并不意味着必须做出行政处罚决定，只要核查的结果表明“可能”存在属于本部门管辖的违法行为即应当予以立案。第十八条 办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。
首次向当事人收集、调取证据的，应当告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利。
市场监督管理部门及参与案件办理的有关人员对调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私应当依法保密。第二十一条 办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。
首次向当事人收集、调取证据的，应当告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利。解读：本条规定了调查取证的基本要求。
新《行政处罚法》第五十四条第一款规定，“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本条第一款基本是重申新《行政处罚法》第五十四条第一款规定。除全面、客观、公正之外，本条增加了“及时”的要求，要求办案人员要提高执法效率，应该尽快抵达现场、尽快收集调取证据，遵守办案时限不能久拖不决。
“收集、调取证据”的主要方式包括：现场检查或勘验、询问当事人及证人、抽样取证、委托鉴定、查封扣押、先行登记保存、要求当事人或证人提供、协助调查等。
“依照法律、法规、规章的规定进行检查”，检查权的赋予要有法律、法规、规章作为依据。本条将检查权依据扩大到了“规章”。执法人员必须依照法定程序实施检查，并制作现场笔录，决不能滥用，给自然人、法人或者其他组织合法权益造成损害。例如，《反不正当竞争法》(2019修正)第十三条规定，监督检查部门调查涉嫌不正当竞争行为，进入涉嫌不正当竞争行为的经营场所进行检查，应当向监督检查部门主要负责人书面报告，并经批准。
第二款规定了办案人员调查取证时告知当事人陈述申辩权和回避权的制度。本款规定在首次向当事人收集、调取证据时告知有关权利，是考虑到多次调查取证重复告知没有意义，当然，每次调查检查时如都告知其权利，也不违法。
考虑到市场监管部门和执法人员对国家秘密、商业秘密和个人隐私的保密义务贯穿行政处罚实施的全过程，此次修订将《暂行规定》第十八条第三款调整到总则部分作为第五条，并根据《行政处罚法》第五十条作出相应修改。第十九条 办案人员调查或者进行检查时不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示执法证件。第二十二条 办案人员调查或者进行检查时不得少于两人，并应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。解读：新《行政处罚法》第四十二条第一款规定，“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”本条规定源于此，增加了“主动向当事人或者有关人员出示执法证件”的要求。
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