案例回放
案例一：2015年，某集采机构受采购人委托，对某通信平台运营项目进行公开招标。招标公告中设定的资格条件之一是投标人要符合《政府采购法》第二十二条的规定，且“具有独立法人资格”。招标公告发布后，某电信公司分公司提出了询问：“分公司可以参与本项目的投标吗？”
案例二：2014年，某集采机构受某学校委托，就学校食堂承包经营进行公开招标。在招标公告中，设定的资格条件之一是供应商要符合《政府采购法》第二十二条规定的基本条件并要求提供相应的证明材料。招标公告发布后，某自然人提出了询问：“自然人参与该项目投标应如何提供证明材料？”
问题引出
1.政府采购项目中的资格条件能否要求独立法人？
2.“其他组织”“自然人”参与政府采购应提交哪些材料？
专家点评
问题一：《政府采购法》第二十二条明确规定供应商参加政府采购活动应当具备独立承担民事责任的能力。根据《公司法》第十四条规定，分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。既然分公司作为总公司的分支机构，不具有独立承担民事责任的能力，如果资格条件要求“具有独立法人资格”，按此规定分公司就不能参与投标。
《政府采购法》投标人可以是法人、其他组织或者自然人。《招标投标法》投标人可以是除法人外的其他组织，对于科研项目的招标，投标人还可以是自然人。倘若资格部分要求投标人是独立法人是对投标人组织形式的限制，排斥了潜在投标人。据此，集采机构把“独立法人”作为资格条件是不合法的。
目前争议较大的是，对于《政府采购法》第二十一条中的“其他组织”如何理解。个人认为，之所以在这一问题上产生较大分歧，是由于将《政府采购法》的“其他组织”以及《民事诉讼法》第四十八条规定的“其他组织”混同。然而，这两个“其他组织”虽然表述一致，但无论是内涵还是外延均存在较大区别，不能等同或混用。析言之，《民事诉讼法》主要用于调整和规范民事诉讼活动，其关于主体的规定主要用于判定相应主体是否具备参与诉讼活动的资格；而《政府采购法》主要用于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，尤其侧重于保护政府采购人当事人的合法权益，这就对于供应商承担民事责任的能力提出了较高要求，一旦供应商不具备独立承担民事责任的能力，出现违约等情形，采购人将面临无法要求赔偿和追责的法律风险。可见，《政府采购法》关于主体的规定更侧重于风险的防范和责任的承担。
那么，究竟应当如何理解《政府采购法》所规定的“其他组织”呢？结合2017年颁布的《民法总则》第四章的规定，个人认为《政府采购法》规定的“其他组织”应包括本章所规定的非法人组织和特定行业的企业法人分支机构。非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。对于非法人组织对外承担民事责任的问题，根据《民法总则》第七十四条第二款规定“分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。”结合民法学关于不同民事主体责任承担的一般理论，非法人组织对外承担民事责任应是有顺序及层次的，即先由非法人组织以其自有财产承担民事责任，这是第一层次，不足部分则由其出资人或者设立人承担无限责任，这是第二层次。在《政府采购法实施条例》的释义中，已经对这个问题进行了探讨，该释义明确认可个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构具备以供应商身份参加政府采购活动的资格。
关于企业法人的分支机构，具备以供应商身份参与政府采购活动的主体应仅限于《政府采购法实施条例》释义中所列举的“银行、保险、石油石化、电力、电信”等特殊行业。实践中，一般是以分布于各地的分支机构的名义参与所在地发生的包括政府采购在内的经济活动。至于民事责任的承担问题，即使在政府采购活动中相关分支机构对外产生债务，但在这些行业中，其所属法人雄厚的经济实力以及完善的组织机构也足以保证其偿债能力。对于其他一般行业的企业法人分支机构，因其不具备前述特定行业相关特性，分支机构参与政府采购活动，应得到总公司的授权，这有利于保证采购活动有序进行。
关于个体工商户，虽然释义中将个体工商户列在“其他组织”中，但个体工商户并非合格的供应商。
问题二：《政府采购法实施条例》第十七条对供应商参加政府采购活动所应提供的资格条件材料作了规定，通过分解该条文，可见除了第五项属于兜底性规定之外，第一至第四项所列举的都是内容与形式相当明确的证明材料，而就其中的第一项关于主体身份的证明材料以及第三项关于履约资质的证明材料而言，无论是对法人、其他组织还是自然人，所应提供材料的范围及获取相关材料的途径都是比较确定的。
容易产生争议的是第二项关于经济状况的材料以及第四项关于经营活动无违法记录（诚信记录）的材料，就我国现阶段信用体系的建设程度以及相应技术手段的发展程度而言，法人及其他组织作为法律拟制的主体，从设立登记到经营活动的主要过程，都比较容易通过相应技术手段予以监控，无论是财务状况报告还是无违法记录等材料的指向性及获取途径都比较容易确定，而自然人不同于前述主体的重要特点在于其不仅作为从事市场交易的商主体，也作为普通民事活动的民事主体广泛参与各项社会活动，故对其财务状况及诚信程度的考量尺度及范围均与法人及其他组织有一定区别。
结合我国现阶段经济社会发展程度，除了传统的出具银行交易明细、征信报告、公安机关出具的无犯罪记录证明等手段之外，也应当充分考虑到现代社会财产形态多元化等特征，充分利用互联网发展的成果，通过诸如支付宝的芝麻信用评分、人民法院的失信发布平台、统一社会信用代码制度、网络社交媒体的处罚规则等，来甄别自然人的财产状况及信用等级。
法规链接
《政府采购法》
第二十一条供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。
第二十二条供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：
（一）具有独立承担民事责任的能力；
（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；
（六）法律、行政法规规定的其他条件。
采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
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