行政协议（也称行政合同、行政契约），是现代政府实施行政管理的一种新型方式。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》就明确提出：要“改革行政管理方式”，“充分发挥……行政合同等方式的作用”。“行政合同”被定性为“政府行政管理的一种方式”。2016年，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，突出强调了要“完善政府守信践诺机制”，“不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约”，对政府合同提出了具体要求。2014年行政诉讼法的修改首次将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，最高人民法院还配套制定了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》。在此背景下，政府特许经营协议、土地征收补偿协议、房屋征收补偿协议、动产或不动产的行政征用协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁和买卖等协议、政府与社会资本合作协议、招商引资协议、国有资产承包经营出售或者租赁合同、行政机关委托科研咨询协议等各种各样的行政协议，如雨后春笋、漫山遍野，这些柔性的、新型的政府管理形式，对于推进政府治理现代化起到了催化作用。
与此相伴随，行政机关在行政协议中的优益权引发大量关注。有不少人将行政优益权理解为“行政机关在合同法的框架之外”的“单方处置权”。这就意味着，行政机关和相对人签订了行政协议之后，只要出于公共利益或行政管理目标实现的需要，就可以单方不履行协议，或单方变更和解除协议，还可直接处罚和强制对方当事人……这样的观点，实则是对行政机关在行政协议中行政优益权的过度拔高，是对行政优益权不完整、不准确的解读。这种误解是有害的，可能为地方政府任意违约毁约行为提供“合法依据”，助长行政违法现象，势必成为法治政府建设的“拦路虎”。那么，如何正确地认识和把握行政协议中行政机关的优益权呢？
第一，行政机关与相对人在行政协议中的地位是平等的，行政机关不存在可以单方处置的“特权”。行政机关虽然在其他行政管理关系中是行政主体，公民、法人或者其他组织是相对人，但在行政协议关系中，它是合同的一方当事人，与合同的另一方当事人（公民、法人或者其他组织）处于平等的地位。如果说在其他行政管理关系中行政机关是“裁判员”，那么在行政协议关系中就是“运动员”。这两种不同的身份不能混淆。作为合同当事人的行政机关与合同另一方当事人的地位是平等的，我国不少法律法规都表明了这一点。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第18条规定：“承包经营合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得随意变更或解除。”
第二，行政机关对相对人履行行政协议的监督管理权，是行政机关的法定职责，而不是基于行政协议而产生的行政优益权。行政机关作为行政主体，对公民、法人或者其他组织是否遵守法律，是否服从行政管理秩序，本身就具有监督管理权。这是具体法律法规授予给具体行政机关的行政职权和职责。如土地管理法赋予有关人民政府和土地管理部门对土地保护方面的监管权；道路交通安全法赋予县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门对本行政区域内的道路交通安全的监管权。公民、法人或者其他组织无论是否作为行政协议的当事人，其有关行为一概受到行政机关的监管。行政协议不具有排除有关行政机关法定监管的效力。如《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第6条规定：“实行承包经营责任制，合同双方必须遵守国家法律、法规和政策，接受人民政府有关部门的监督。”只是如果作为监管方的行政机关同时作为协议当事人，并且又将监管内容写进了协议，那就应当作为协议上的权利与义务对待。
第三，行政机关在行政协议中不具有，也不应当具有单方的解约权。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条第1款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”有人据此认为：只要行政机关认为“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，就可单方不履行协议，或者变更和解除协议，而且又将此称作为行政机关在行政协议中的行政优益权。这是误解。该条款并非是一个授权条款，而是关于法院如何判决的程序条款。其实，行政协议签订之后，双方当事人基于民法典规定的法定事由，具有平等的解约权。至于城市房地产管理法和土地管理法中关于单方解约权的规定，恰恰属于民法典所规定的“法律规定的其他情形”的解约事由。这些解除权都被限定于“法律”框架之内，不存在“法律”框架之外的合同优益权。
第四，行政机关提前收回合同标的物，不是行政协议中的行政优益权，而是国家的征收征用权。城市房地产管理法第20条和土地管理法第58条都有关于为了公共利益需要政府提前收回国有土地使用权的规定，这些法律规定常常被视作为行政机关在行政协议中的行政优益权。这同样是个误解。上述法律规定是国家的行政征收制度，而不是行政协议中的行政优益权。当行政协议的标的物成为国家征收征用对象时，行政协议必须服从国家的征收征用。国家按照征收征用程序处置行政协议标的物，这不是行政协议中的行政优益权体现，而是国家征收征用的法律效果。而且国家征收征用的主体并非一定是作为行政协议一方当事人的行政机关。
第五，行政机关的行政处罚权与强制执行权并不是行政协议本身的行政优益权。有人还将行政机关针对相对人的制裁权和强制权视作为行政机关在行政协议中的优益权，这同样是误解。如果是合同当事人以外的行政机关，对相对人不履行合同的行为，同时违反法律规定的，依照行政处罚法或行政强制法实施处罚或强制执行的，这属于合同当事人以外的行政机关依法履行行政职责，和行政协议中的行政优益权毫无关联。作为合同当事人的行政机关，对于相对人不履行行政协议的，只有在有合同约定或法律规定的前提下，才可追究另一方当事人的违约责任，不具有抽象、普遍的行政处罚权。至于相对人不履行合同规定义务，合同另一当事人的行政机关实施强制执行，那也仅仅是因为这一行政机关以“裁判员”身份依照行政强制法实施行政强制权而已，它同样不属于行政协议中的优益权。依照行政强制法规定，行政强制执行就是强制当事人履行“行政决定”所确定的“义务”，而这“义务”同样包括由“行政协议”所确定的“义务”。所以，当行政机关（无论是否是合同一方当事人）依照行政强制法实施强制执行时，这并不属于行使行政协议中的行政优益权，而是依照行政强制法行使行政协议以外的行政强制权。
总之，行政机关在行政协议中不具有抽象的、普遍的、无条件的优益权。行政机关只有在有法律直接而具体授权条件下，或者有合同具体约定条件下才会有优益权。行政机关作为合同的一方当事人，基于行政协议所自然具有的，法律规定以外和合同约定以外的“单方处置权”是不存在，也不应当存在的。我们不能将行政机关在行政协议中的合同权利认定为行政优益权，更不能将行政协议以外的行政机关行使法定职责视作为行政协议中的行政优益权。
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