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问题解答：
土地使用权出让合同由政府土地管理部门与土地使用者签订。国家是国有土地的垄断拥有者，所有国有土地使用权都经由国家出让给土地使用者，土地使用者要取得国有土地使用权必须经过国家许可，一般由国家出让给个人、企业。
法律依据：
《土地管理法》第十二条
土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
《城市房地产管理法》第十八条
土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
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